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护国战争爆发后，为了团结已宣布独立的各省共同对付袁世凯及其反动政府，南方护国军领导人筹组军务院。在军务院组建前后，蔡锷对此态度究竟如何？作了哪些贡献？以前由于掌握史料不够，“勉采支持态度”；林荃则认为，蔡锷先是不大赞成，后来，经过梁启超解释，又寄去了他草拟的条例及宣言文稿，蔡锷才同意组织军务院。然而，这些观点与史事并不相符。新发现的史料充分表明，蔡锷对于军务院的策划和酝酿、成立和运转等方面发挥了十分重要作用，是军务院的重要创始人、积极支持者和主要领导人。
对于各省独立后成立统一机构的问题，蔡锷与梁启超等人早在京津密谋反袁之时就有虑及，“曾议俟云贵两广独立，观形势如何，即先组织一临时政府，戴黎公元洪为总统。盖袁氏既已叛国，失大总统资格，依约法当由黎公继任”。蔡锷抵滇后与唐继尧等人研究护国军组织时，有人曾“建议设临时元帅府，推唐公任临时元帅，召集省议会，以为临时总统、临时国会之雏壳，作临时政府之基础，与北京袁政府对抗”。蔡锷考虑到此时设立最高统筹机关，恐有碍他省的响应，不利于护国军的发展，于是决定不设元帅府，“力事谦抑，以待来者”，并按照民初之制，组织“中华民国云南都督府”，推唐继尧为都督，自己则任护国军总司令，率军出征四川。经过蔡锷、李烈钧领导的护国第一、二军在川南、湘西、滇桂边境近三个月的浴血奋战和贵州、广西相继宣布独立，袁世凯迫于形势不得不于1916年3月22日宣布取消帝制。
然而，袁世凯取消帝制只是缓兵之计，他并不甘心就此退出历史舞台，于是又摇身一变，“复位”为大总统，以“本大总统”的名义继续发号施令，一方面将各省拥戴他当皇帝的文电公布，以推脱罪责，并打电报密谕北洋军前方将士说：“发还推戴书，系为势所迫，并非根本取消帝制。蔡、唐、陆、梁迫予退位，君等随予多年，恩意不薄，各应激发天良，为予致力，富贵与共。如予之地位不保，君等自家性命亦将不保。”另一方面又积极扩充军队，准备继续以武力讨伐护国军。
袁世凯的伎俩，立即就被蔡锷识破，他十分清醒地认识到，“袁逆以兵事失败，外交逼紧，财政因穷，人心鼎沸，不得已而取消帝制，以为目前和缓人心，将来复可卷土重来之计”，“非节节进兵，不能得完满之结果”。因此，蔡锷一面积极备战，一面与护国军主要领导人迫袁退位，坚决表示：“项城（袁世凯）一日窃位，公愤一日不息”，“非项城退职去国，时局断无从解决”。
4月18日，蔡锷与唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、梁启超等人以军政府的名义发布两个宣言，严正指出：“前大总统袁世凯因犯谋叛大罪，自民国四年十二月十三日下令称帝以后，所有民国大总统之资格，当然消灭。”同时宣布：根据1913年《大总统选举法》的第三条和第五条规定，“恭承现任副总统黎公元洪为中华民国大总统，领海陆军大元帅。其递遗副总统一职，俟将来国会能召集时，再依法选举。”这就为继续护国战争，迫袁退位提供了合法的依据。
虽然蔡锷、唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、梁启超等人以军政府的名义发布了上述两个重要宣言，但独立各省的统一领导机构“军政府”却并未真正成立，这就使南方护国军显得有些底气不足。鉴此，梁启超就把成立独立各省的统一领导机构问题摆上了重要位置。早在3月中旬，他在由上海赴香港途中就曾“与同往诸员，往复讨论”成立护国军统一领导机关问题，并陆续草拟了有关文件和宣言，为后来的军务院的成立作了理论上和行动上的准备。袁世凯取消帝制后，梁启超即与陆荣廷、唐继尧等人商议“组一军务院，用合议制，执行军国重事”。但唐继尧认为，当时独立的省份仅有滇、黔、桂，范围似不大，建议“再征求各方面意见”。正当梁启超就组织军务院问题与各方沟通之际，广东将军龙济光在内外交攻下，于4月7日宣布广东独立。这个消息令梁启超等人看到了希望，感到振奋，于是加快了组建军务院的步伐。但不久又发生“海珠惨案”，梁启超的挚友、护国军代表汤觉顿，谭学夔等人遭到龙济光部下杀害。为了稳定广东局势，梁启超强忍失去挚友的悲痛，提出成立两广护国军都司令部的方案，急邀岑春煊赴广东肇庆主持都司令部。岑春煊清末曾任两广、云贵总督，龙济光、陆荣廷都得到过他的拔擢，由他主持两广都司令部，龙济光、陆荣廷都不敢提出异议。5月1日，“两广护国军都司令部”在肇庆成立，岑春煊任都司令，梁启超任都参谋，李根源任副都参谋。两广护国军都司令部成立后，虽然解决了广东内乱问题，但还不是梁启超的最终目的，因此，他又不失时机地向各方面进一步提出组织军务院的计划。
对于梁启超等人提出的组织军务院问题，远在川南前线的蔡锷认为，四省组织一个新政府，一是不适宜，担心此举“致招争权攘利之嫌，启南北分裂之渐”；二是没必要，认为“滇、黔举义以来，内外一心，上下一致，尽有意见之交换，不闻意气之争持。筹饷出兵，各尽所能，解衣推食，争先恐后。有蓂（唐继尧）、周（刘显世）二公主持于内，各军将士乃能效命于外。苟继此精神于不堕，敌虏虽强，不足为虑”。但他接读梁启超发来的宣言书及军务院条例全文后，全面理会了梁启超的意图，认为“将大总统之推举及军务院之设立，移花接木，联为一贯，亦尚说得过去”，对成立军务院“极表赞成”，并立即致电岑春煊、梁启超、唐继尧、刘显世等人，明确提出“推举唐继尧为军务院抚军长、岑春煊为副抚军长、梁启超为政务委员长”。
然而，在军务院的组建过程中，却并非一帆风顺，而是充满了矛盾和争斗。在军务院的人事的安排上，蔡锷先前的担心并非多余，因为在酝酿成立军务院之初，对于由谁出任军务院首长，护国军内部意见就很不统一。唐继尧曾通过黄群向梁启超表示：“拟先定军务院设置地，即以所在地之抚军代表，暂不设抚军长名目，较觉圆融”，实际是暗示他想当抚军长。因为他心里明白：云南作为首义省份而被定为军务院所在地将是不成问题的。上海的陈叔通等人则主张，以陆荣廷为领袖，“便无何等嫌疑”。梁启超初主岑春煊，“意以年高望重，非此莫属”，但后来又根据各方意见提出一个折衷的方案；“抚军长一职，以滇省首义之勋劳，自非蓂公莫属，黔、桂、粤当无异辞。惟为交通计，其地点似不能不在粤。蓂公（即唐继尧——引者）既不能来粤，拟增设副长摄职，推西林（即岑春煊——引者）任之”。由于梁启超的方案得到了蔡锷的明确肯定和大力支持，遂得到了多数人的赞同，这就为军务院的成立奠定了基础。
5月8日，军务院在广东肇庆宣布成立。它一成立就得到了各反袁势力的肯定和支持。孙中山认为，军务院成立，“独立四省之联络，已较前稍形紧密。于是，则今后之对内对外活动或可稍见起色，不胜盼待之至”。谭人凤也认为，军务院“人材荟萃，必在有为”。这说明，军务院的成立是反袁斗争深入之所需，也是人心之所向。
但一波刚平，一波又起。虽经梁启超和蔡锷的协调和推荐，军务院抚军又正式互选唐继尧为抚军长、岑春煊为副抚军长、梁启超为政务委员长，但唐继尧对于军务院的地点不在滇似有不满，因而又闹起了矛盾，坚辞抚军长一职，转推岑春煊担任。而岑春煊也一再谦让，“坚不肯承”。5月17日，唐继尧再次致电蔡锷、岑春煊、梁启超，仍力辞抚军长：“自维粗娴军旅，祗应勉效前驱，愧乏远谟，讵能肩此重任。务恳诸公另推才望相当之人，以资统摄而策进行。”这样，军务院刚一宣布成立又因人事问题面临难以运转的困境。对此，蔡锷又出面电劝唐继尧说：“抚军长再三辞让，愈佩让怀。此时军务院组织业已发表，桂、粤各处若再推请，即不必固辞”。见唐继尧未有积极反应，蔡锷稍后再致电唐继尧继续做工作，言语中带有责备和鼓励的双重意味：“既经屡电辞让，谦德已彰，若再固辞，反涉矫情，此时允任，适合分际，锷极表赞同，并祝努力前途，蔚为国华”。与此同时，梁启超、岑春煊也致电唐继尧力劝其就任抚军长。在蔡锷等人的不断的劝说和敦促下，唐继尧斟酌再三，终于同意担任抚军长一职。5月23日，他复电蔡锷说：“尧以辁材，谬蒙推任，一再督责，无敢固辞。惟是艰难初创，来日大难，任重道远，陨越堪虞，尚乞时赐箴言，匡我不逮，以期于事有济，所至望也。”并通电宣布：“本都督迭辞不获，勉为承认。……所有军务院事暂由抚军副长代行代拆。”
经历了一个曲折的过程之后，军务院内部的这一矛盾才算得到解决。嗣后，蔡锷又先后积极推荐罗佩金、戴戡为军务院抚军，进一步壮大了军务院的声势。
军务院成立后，蔡锷与唐继尧、岑春煊、梁启超、刘显世、陆荣廷、龙济光、李烈钧等人发布一系列通电，明确宣布：“前大总统袁世凯，紊乱国宪，自为帝制，叛逆行为，昭然共见。其所受任民国大总统资格，自民国四年十二月十三日下令称帝以后，当然消灭”。根据1913年国会参、众两院议决之《大总统选举法》有关规定，“本军政府依法恭承黎公元洪为中华民国大总统，……今特设军务院直隶大总统，由各省都督、各军都、总司令等任该院抚军，以合议制处理军国重大事。大总统未能躬亲职务时，一切国际交涉由军务院抚军暂行代表，并遵照军务院组织条例，以继尧、显世、荣廷、济光、春煊、启超、锷、烈钧、炳焜等任抚军，互选继尧为抚军长、春煊为抚军副长并摄行抚军长职权，启超领政务委员长。暂以广东为军务院所在地”。同时还宣布，“以后除地方商民交涉，照例仍由各该省军民长官与各国驻近该地方各官厅就近办理外，其中央外交事务，一概改由军务院办理”。在外交上，蔡锷等人通告各国驻华机构，军务院“推任唐绍仪为外交专使，王宠惠、温宗尧为外交副使，所有一应交涉事宜，即由该专使、副使，与贵公使、贵总领事官、贵领事官和衷办理”。
这样，军务院通过这些宣言，从内外两方面否定了袁世凯政府的合法地位，表明了护国军坚持袁世凯退位的决心，对于壮大护国军的声威，增强全国人民反袁的斗志和信心，夺取护国战争的胜利具有十分重要的意义。孙中山对于军务院鲜明的政治立场十分赞赏，立即通电表示：“公等讨贼声震天下，且维持《约法》，尊重民意，尤见忧国真诚。”黄兴也通电全国各界说：“历读护国军政府宣言，根据《约法》解决国纷，力秉公诚，无任钦仰。”当时的社会舆论也认为：“从前南方势力虽大，尚无统一机关，北方尚有城社可凭。今如此，则所谓中央政府已无复奇货可居。又连接紧要报告，南方一面依约法戴黎，一面通告驻京各国公使废止北京政府，此等消息较之某省独立、某战失败之惊报，何啻十倍。”
果然，袁世凯政府对于军务院的成立及其发布的宣言恼羞成怒，急忙致电未独立各省将军、巡按使、都统、护军使、镇守使说：“少数革命首领，竟公然不顾全国国民利害、国家存亡，窃据一隅，僭立政府，实系与国家为仇，国民为敌，岂能与语息事宁人之诚意。”[28]由此可见，军务院成立及其宣言确实戳到了袁世凯的痛处。
除了利用军务院从政治上、外交上否定袁世凯政府的合法地位之外，蔡锷等人还积极备战，从军事上逼袁退位。如前所述，袁世凯取消帝制后，蔡锷并未被袁世凯所迷惑，而是提出了各路护国军继续的作战方针：“就全川兵略言，叙、泸方面宜主守。俟綦、渝得手，或遇敌有隙可乘，乃并力冲出。綦、渝方面则积极取攻势，以必得为期”。“对湘亦宜暂取守势”。“对粤宜促桂积极进行，赶速攻下羊城”，“粤下，再会师图湘”。为保证上述战略的实施，蔡锷致电唐继尧、刘显世、戴戡等人，建议利用停战的机会，加紧完成六个方面的工作：一、速与日本订购军械，并于最短时日赶速运滇。二、分派专员至各省确实联络接洽。三、派专员驻日，并请唐（绍仪）、伍（廷芳）等以半公半私之资格，赴欧美各国接洽一切，俟政府成立，即任为驻外代表。四、组织举义省分之总代机关，以资提挈。五、赶行筹划军备，以图大举。六、为各路护国军增派援兵，并将器械、人员、弹药补充完备。与此同时，蔡锷命令川南前线各部队在停战期中，固守现阵地，严密警戒，万不可稍有松懈，并抓紧时间改定编制，补充战员，教练新兵，催送军需，于险要地方占领阵地，筑强固工事，多设阻拦，即遇强敌来攻，至少亦须能支持三日夜。
与此同时，肇庆的军务院本部为了从军事上给袁世凯政府以致命一击，研究制订了各军以击退边界之敌兵既进取福州、南昌，会师武汉，直捣幽燕为目的的军事计划，具体作战计划分四期进行：第一期，扫除赣、闽边界之敌兵；第二期，驱逐福建、江西境内敌兵，占领福州、南昌；第三期，集中湖北，进驻武汉；第四期，直捣逝燕，绝敌根据。并详细制定了各军的北伐路线和出发时间等。
对于军务院的作战计划，蔡锷表示赞同，指出：“粤、桂各军分道入湘、赣，实为目前要着。” 6月5日，岑春煊以联合军司令官名义发布出师布告，宣布军务院所辖各部从湘、赣、闽三路出师北伐，以期“会师武汉，直指燕云”。
由于蔡锷及军务院坚持袁世凯不退位就决不停战的原则，及时揭露袁世凯撤销帝制后留任总统职位的违法性，广泛宣传继续护国战争直至袁世凯下台的合法性，积极争取各方采取迫袁退位行动，各地护国战争向纵深发展。继云南、贵州、广西、广东独立之后，浙江、陕西、四川、湖南等四省将军迫于强大的政治压力也相继宣布独立。与此同时，孙中山领导的中华革命军在广东、山东、四川、江苏、陕西、甘肃、奉天、吉林、黑龙江等地纷纷发动反袁起义，使反袁护国的烽火迅速遍及全国各地，袁世凯被烧得焦头烂额，深陷四面楚歌之中。6月6日，在亿万人民的唾骂声中，袁世凯一命呜呼，结束了可耻的一生，自然而然地解决了护国军和全国人民要求其退位的问题。
蔡锷在护国战争前线日，黎元洪继任民国大总统。川南前线的蔡锷闻讯倍感高兴：“福音传来，三军雀跃，万众欢腾。此公一死，何啻救生灵百万！天网恢恢，疏而不漏，其信然矣。”并致电黎元洪表示祝贺。但国务卿段祺瑞却在袁死当天下午以国务院名义将袁世凯所谓“依约法（即1914年5月由袁世凯公布的《中华民国约法》）第二十九条大总统因故去职或不能视事时，副总统代行其职权，本大总统遵照约法宣告，以副总统黎元洪代行中华民国大总统职权”[38]的遗言通电全国，其意图是，根据袁世凯公布的《修正大总统选举法》第十一条规定，副总统代任总统后，要在3日内召开大总统临时选举会进行选举，这样，黎元洪只是过渡而不能久任，而段祺瑞则可趁机利用手中权力当选为大总统，“合法”地继承袁世凯的衣钵。这就与军务院依据《临时约法》第三条“大总统任期六年”和第五条“在总统缺位时，由副总统继任，至本任大总统期满之日止”规定，宣布由黎元洪继任总统的主张相矛盾。表面上看，“代任”与“继任”仅一字差，似乎差别不大，但实际上却关系到袁世凯倒台之后哪部约法具有宪法上之效力的重大问题。这就引发了1914年袁世凯“私造”的《中华民国约法》（即所谓新约法）和孙中山1912年颁布的《临时约法》（即所谓旧约法）之争。
蔡锷也致电黎元洪，明确提出“民国三年改订约法，揆诸现势，于总统继承问题已多窒碍，此外，国中人士尚多所疵议，似宜及时规定仍暂遵用元年约法，以定民志而资遵守”。与此同时，孙中山、黄兴等革命党领导人也强烈谴责段祺瑞。孙中山发表《规复约法宣言》指出：“今求治无他，一言蔽之曰：反其道而已。庶事改良，或难骤举，至于规复约法，尊重民意机关，则惟一无二之方，无所用其踌躇者。”黄兴通电指出：“不声明恢复元年约法，及遵照二年大总统选举法第五条，由副总统继任，而蒙混提出袁氏预备称帝时伪造之约法二十九条，由副总统代行其职权，是仍以伪法乱国法。” 6月25日，驻沪海军司令李鼎新、第一舰队司令林葆怿等联合发表宣言，宣布加入护国军，并要求恢复旧约法、召开国会。
在各方面的压力之下，段祺瑞最终屈服。6月29日，北京政府以大总统名义发表申令：“宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之《大总统选举法》，系宪法之一部，应仍有效”，同时宣布裁撤参政院，8月1日起续行召集国会。这样，《临时约法》和国会得以恢复。同日，黎元洪还宣布废除国务卿，特任段祺瑞为国务总理。6月30日，黎元洪又下令改组国务院，特任唐绍仪为外交总长，许世英为内务总长，陈为财政总长、程璧光为海军总长、张耀曾为司法总长、孙洪伊为教育总长、张国淦为农商总长，汪大燮为交通总长，陆军总长一职由段祺瑞兼任。蔡锷闻讯后即致电段祺瑞及各部部长表示祝贺：“奉传新命，入秉国成。一特明良，万方宗仰。愿宏远谟，敬迓无疆之庥。借祝蕃厘，永有不朽之业。”这表达了蔡锷对新政府的期望。
北京政府明令宣布恢复《临时约法》，续行召集国会，重新组织国务院，标志着护国战争取得最终胜利。7月1日，梁启超即致电各抚军：“顷已奉明今，复约法，召国会，任段芝泉（祺瑞）组新阁，我辈要求已达，军务院宜立即宣言撤废。”蔡锷也认为，“国体复，国仇灭，乱源既净，国事前途，已就坦荡”，“吾师议撤军院，识微虑远”，即复电表示赞同：“国务院既经依法组织成立，并已规复约法，召集国会，军务院自应查照原定条例第十条宣言撤废。国家一切政务，悉听中央暨国会主持。院电文即请蓂公由滇拍发，附署贱名。”
军务院之撤消大有利于两方者也。为南方言，可谓昭大信于全国而释人之猜疑。……为政府言，既可速国局之统一，而便于军务上之收拾，且外人近日恒以中国时局不易解决为虑。今军务院毅然撤消，足以表示国事之进步于外人，而国家亦大增对外之信誉也。
对于蔡锷等人主动宣布撤销军务院，孙中山也十分赞成，即致电黄兴提出：“袁死，黎能复约法、召国会，当息纷争，事建设。以昭信义，固国本。”并于7月25日通告全国各省革命军停止一切军事行动。
由上可见，军务院虽然续存时间前后仅两个多月，但它在团结各方反袁势力共同战斗、彻底推翻袁世凯洪宪帝国、恢复旧约法和国会、争取护国战争取得胜利等方面发挥了重要的历史作用。在军务院的筹备、成立及其重要作用发挥等方面，蔡锷做了大量艰苦细致的工作，发挥了十分重要的作用，是军务院的主要创始人、积极支持者和主要领导人。
（此文为笔者提交云南省纪念护国运动100周年座谈会的论文之一，并入选会后出版的论文集）
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